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试论公共服务的质效原则

时间:2016-04-29  作者:赵文

【内容提要】政府的服务职能在现代社会中的作用日益凸显出来。公共服务的供给要遵循质效原则,即要求公共服务主体在提供公共服务的过程中要保证高效率地为社会和公众提供高质量公共产品。建设有效政府和推行公共服务市场化是保证公共服务质效性的两个重要路径。
论文关键词:公共服务,质效原则,有效政府,市场化

自20世纪初威尔逊提出“政治与行政二分法”,使行政学从脱离政治学单独建立一门学科以来,行政学逐渐地发展成熟,并在短短的一个世纪里,历经了多次的范式转换。有学者认为,自行政学建立至20世纪50年代,是以“政治-行政”二分与官僚制为理论基础,以体制结构为研究重心,以行政效率为目的的传统公共行政占据支配地位;到了60年代,行为科学公共行政学兴起,公共行政重心由体制结构转向行政行为;70年代,公共政策科学成为行政学主流学派,行政学重心从研究机构转向政策与项目;80年代中以来,公共管理范式兴起,三“E”绩效管理支配着公共管理范式;20世纪90年代中以来,以民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义和新公共行政、后现代公共行思潮为理论基础的新公共服务范式兴起,公共行政进入全面价值反思阶段。新公共服务思潮认为政府的主要职能不是“掌舵”,更非“划桨”,而是“服务”,把“服务”视为现代公共行政的主导价值。而作为现代政府职能的公共服务,其主要内容就是为社会民众提供公共服务。

纵览行政学的发展历程,可知公共服务是行政学的核心研究对象。提供公共服务便成立政府的重要职能。也许这并非威尔逊建立行政学之初衷,但却是行政学发展之归宿,这也是行政科学与社会实践逐渐相统一相融合的高度体现。

公共服务,也称公共物品。根据斯蒂格利茨的观点,“公共物品是这样一种物品,在增加一个人对它分享时,并不导致成本的增长(他们的消费是非竞争性的),而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本(它们是非排他性的)”。[1]因此公共产品就是在消费上具有非竞争性和非排他性的产品和服务。所谓公共产品的非竞争性指的是,任何消费者对公共产品的消费都不影响其他消费者的利益,也不会影响整个社会的利益。并且增加和减少任何一个人对公共产品的消费都不会增加或减少公共产品供给的边际成本;而公共产品的非排他性则是指为了满足社会需要而提供的公共产品,可以无差别地有应当享有的社会成员共同享用。公共物品的这种特性使得公共物品和私人物品的有着重要的区别,其生产与供给自然不能简单套用私人物品的供给的方式,既不能单纯地从公益的角度去发展公共物品的品质,也不能从市场的角度去要效益,而是要兼顾品质和效益。因而对公共服务供给的质效原则进行一些必要的探讨,对当前我国公共服务的供给体系的完善是大有裨益的。

二、公共服务质效原则的内涵解析

所谓质效原则,就是既要保证公共产品的质量,也要高效率地提供公共产品。要保证公共产品供给的质效性,我们可以从公共服务的供给主体和供给制度即政府和政府的公共服务制度两个方面来考虑。行政管理毕业论文

第一,政府自身必须具有质效性。公共服务高质效的供给依赖于有效率的政府,因此质效原则要求我们首先要致力于构建一个有效政府。奥斯本曾指出:我们相信没有一个有效的政府,文明社会便很难有效地运作。毛寿龙也强调:“有效的政府对于可持续发展而言是不可或缺的”。并认为政府的有效性更表现在其配置效率方面,即指政府“应该以社会需求为导向,有针对性地提供高质量的公共服务”。 张国庆认为政府的有效性“是一个以政府的公信力和公共权威为基础,包括了政府的势能、动能和潜能的综合概念,主要指政府运用自身特有的能力,推动集体行动、提供公共物品以满足社会需求的结果及其程度”。并且把“公共政策和公共管理的有效性就成为了考量政府的主要实践标准,并在价值标准意义上构成了政府公共行政典则规范”。[2]

第二,政府的公共服务制度必须具有质效性。现实中不存在完美的政府,根据公共选择学派的观点,政府在其运行的过程中总是存在低效率的情形,主要表现为社会资源配置的低效率和组织内部存在的X-低效率。政府过程之所以会出现资源配置的效率,是因为公共物品供给的政府垄断性和存在缺陷的政治技术——不论是全体一致同意规则或是多数通过规则都会因其各自内在的缺陷而无法完全显示社会的需求偏好所致。因为公共产品的价值难以准确评估、消费者不同的各种偏好和各种相互冲突和重叠的抽象含糊的目标、较高的交易成本和地效率的消息传递等原因导致政府组织的“X-低效率”[3],即“代表来源不明的非配置的(低) 效率”[4]。因此,如何提高政府的公共服务制度的质效性是当前的一个重要任务。

三、公共服务质效原则的路径分析

“有效政府”应包含两层意思:政府活动的有效性和政府活动效率性。也就是说在保证政府行为的正当性和合法性的前提下,政府应是一个理性经济人,应该追求高效率,即以尽可能少的投入取得尽可能大的产出。所以要构建一个有效政府,首先要确保政府行为的正当性和合法性。在实践中我们可以从两方面进行努力:⑴健全行政问责制,明晰政府责任和行政官员角色,建立行政人员个人信誉档案,提高行政人员责任意识和政府执政的公信力;⑵“推行政务公开,完善政府新闻发布制度和信息公布制度”,[5] 实施透明行政。政府的责任诚信有利于克服传统体制下权责不明、责任观念淡薄模糊的弊端,打破“不求有功,但求无过”“位高权重责任轻”等负面性潜规则,有利于克服人治时代政府政策的不稳定性和政府对民众需求回应性低下的缺陷;而政府的透明行政则有利于防止政府内部暗箱操作和权力寻租等腐败现象的发生,有利于规范政府官员行为,促进廉政事业的建设。从而确保政府行为的公平性、正当性和合法性,为有效政府的全面建立打下了坚实的基础。其次要确保政府职能的高效。要做到这一点,我们就必须:在政府内部适当引入市场竞争机制,推行企业家精神,促使政府进一步转变职能,重塑政府运作机制。还要广泛实行电子政务。利用电子政务能够打破时空间限制和部门分工的制约的优势,促进了政府内部经济及政府部门与公众之间的关系“无缝隙化”,增强政府与公众之间的互动性,提高了政府的管理水平和工作效率。

对于政府组织的“X-低效率”,公共服务市场化便是一个主流的解决路径。所以公共服务市场化,是指通过政府与市场合作,将市场机制引入公共服务领域,借助市场的力量来实现社会资源的最优配置,提高公共服务生产和供给效率的过程。根据皮埃尔的观点,就是利用市场的标准去配置公共资源,并利用市场的标准去评价公共服务生产者和供给者的效率,强调移植企业的管理经验,并且个体可以在不同的服务者之间进行选择。[8]其主要做法是:首先,在政府内部引入竞争机制,打破政府的垄断行为,把政府内部的一些事务如后勤服务、信息搜集、社会调查研究等交给社会上的企业或是社会组织去处理。其次,在政府与企业、社会组织三者之间建立竞争机制。把除了只能由政府来提供分公共产品(如国防和外交等)之外公共产品的供给与生产相分离。“生产”是指通过人类劳动把各种生产要素转换成有形或无形的物品的过程;而“提供”则是指消费者获得公共产品的过程,指“征税和支出的决策,决定适当类型的服务及其供给水平,并安排生产和监督生产”。

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