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我国农村土地流转的现状与建议

时间:2016-02-23  作者:周屹

[摘要]本文在对我国农村土地流转现状进行分析的基础上,回顾了我国改革开放以来农地流转的发展状况,指出存在的问题并给出相应的建议。
论文关键词:土地流转,变迁,市场化

一、土地流转在我国发展的基本情况

农村土地流转是指在农村土地所有权归属和农业用地性质不变的情况下,将土地经营权从承包权中分离出来,转移给其他农户或经营者,即农村承包土地经营权的流转。通过家庭承包方式取得的承包土地经营权,可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。

农村土地流转在我国并非新生事物,早在1984年的《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》中就首次提出农村土地流转问题。其后经过十几年实践和完善,在2001年下发的《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》(中发〔2001〕18号)中对党的农村土地流转政策进行了全面阐述。2003年3月1日实施的《农村土地承包法》,将18号文件的精神上升为国家法律。2008年十七届三中全会上通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》,是对上述土地流转政策和法律的进一步完善和深化。

(一)十七届三中全会前的有益探索

1.对土地流转模式的探索

模式一:土地互换

互换土地,是农村集体经济组织内部的农户,为方便耕种和各自的需要,对各自土地的承包经营权进行的简单交换,是促进农村规模化、产业化、集约化经营的必由之路。

模式二:出租

在市场利益驱动和政府引导下,农民将其承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方,出租的期限和租金支付方式由双方自行约定,承租方获得一定期限的土地经营权,出租方按年度以实物或货币的形式获得土地经营权租金。其中,有大户承租型、公司租赁型、反租倒包型等。

模式三:入股

入股,亦称“股田制”或股份合作经营,是指在坚持承包户自愿的基础上,将承包土地经营权作价入股,建立股份公司。在土地入股过程中,实行农村土地经营的双向选择(农民将土地入股给公司后,既可继续参与土地经营,也可不参与土地经营),农民凭借土地承包权可拥有公司股份,并可按股分红。该形式的最大优点在于产权清晰、利益直接,以价值形态形式把农户的土地承包经营权长期确定下来,农民既是公司经营的参与者,也是利益的所有者,是当前农村土地流转机制的新突破。

模式四:宅基地换住房,承包地换社保

农民放弃农村宅基地,宅基地被置换为城市发展用地,农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权,享受城市社保,建立城乡统一的公共服务体制。

模式五:“股份+合作”

农户以土地经营权为股份共同组建合作社。按照“群众自愿、土地入股、集约经营、收益分红、利益保障”的原则,引导农户以土地承包经营权入股。合作社按照民主原则对土地统一管理,不再由农民分散经营。合作社挂靠龙头企业进行生产经营。合作社实行按土地保底和按效益分红的方式,年度分配时,首先支付社员土地保底收益,留足公积公益金、风险金,然后再按股进行二次分红。

2.对土地流转进行规范的制度探索

经过多年探索,农村土地流转行为的制度规范也日益完善,主要体现在三个方面:一是由过去以农户间、业主与农户间的自发流转为主向当前的政府和市场引导与自发并重的自主流转转变;二是由过去无偿代耕向按市场规律的有偿流转转变;三是由过去依靠口头协议的不规范流转向签订书面协议的规范流转转变。

制度一:建立农地产权交易市场

给每个承包户发放农村土地使用产权证,农民以土地使用产权入股加入合作社,使土地的使用产权转移到合作社,合作社以土地使用产权向银行作抵押进行贷款。同时,在市、区、镇三级政府设立土地产权交易机构,为土地使用权入股和转让进行评估和提供交易平台。

制度二:政府对流转行为进行规范

在《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》颁布实施后,部分省份为规范全省农村土地流转,制定下发相关交易规则,从流转主体、流转方式、流转程序等几个方面对农户的土地流转行为进行了规范。同时,制作并向农户提供了全省统一的转让、转包、出租、互换及流转委托书等不同的合同示范文本。对流转双方可能涉及的一些权利、义务、违约责任等进行了明确。

制度三:完善土地流转纠纷仲裁、调解机制。

加强农村土地纠纷仲裁机构队伍建设,深入开展农村土地承包纠纷仲裁试点,不断探索解决农村土地纠纷的长效机制。成立县、乡两级、农村土地承包纠纷仲裁机构,培训仲裁员,制定和规范纠纷仲裁的各项制度和程序,加强仲裁庭基础设施建设,完善仲裁机制。通过仲裁机制建设,有效化解了农村矛盾,维护了农民的土地权益和农村社会稳定,保持了党的农村基本政策的连续性和稳定性。

(二)党的十七届三中全会对土地流转的完善和深化

党的十七届三中会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对农村土地改革作出了具体的表述,也给出了明确的方向,是对已有土地政策的完善和深化。

一是体现在促进土地承包权流转市场的形成机制上。《土地承包法》规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”至于如何流转,并未做出具体表述。十七届三中全会《决定》在这方面有了更具体的规范,明确提出了要建立土地承包权流转市场,要有对土地承包权流转的服务和管理,需要搭建流转平台。这样就为土地流转的中介组织发育提供了制度空间。

二是丰富了农业经营形式的内容。土地流转是为规模经营服务的,以往的土地政策将家庭经营和统一经营对立起来,认为家庭经营是分散经营,“统一”经营是集体经济。《决定》明确提出要加快农业经营方式转变,但不是用统一经营替代家庭经营,而是提出“家庭经营向采取先进科技和生产手段的方向转变,统一经营要向发展农户联合与合作,形成多元化、多层次、多形式经营服务体系方向转变”。另外,《决定》也大大丰富了“统”的内涵和层次,将培育农民新型合作组织和发展各种农业社会化服务组织,作为“统”的新型载体,这样就将家庭经营和统一经营有机结合起来,为未来农业经营形式的新格局提出了明确规范。

三是对非农建设用地流转制度建设有突破。《决定》明确提出:“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种形式参与开发经营并保障农民合法权益”。“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。 两项重大制度安排,对于让农民以土地权益合法分享工业化和城镇化成果具有革命性意义,为农村集体建设用地进入市场提供了通道,为实现集体土地与国有土地同地、同价、同权,建立城乡统一的建设用地市场提供了政策空间。

四是对宅基地流转留下制度空间。《决定》提出“完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权。农村宅基地和村庄整理所节约的土地,首先要复垦为耕地,调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划,并优先满足集体建设用地”。其中“保护农户宅基地用益物权”,这就为宅基地制度改革定了调,那就是以保护农民对宅基地的权益为前提。

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