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城镇共有土地使用权分摊中存在问题与建议

时间:2016-03-19  作者:佚名

摘要:“共有”属于传统民法的内容。共有土地使用权登记在城镇国土管理部门日常登记发证工作中占有一定比例,本文围绕城镇共有土地使用权分摊,对实际登记发证工作中存在的问题进行探讨并提出若干建议。
论文关键词:共有土地使用权,分摊,问题与建议
  《中华人民共和国物权法》第九十三条规定:“不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括按份共有和共同共有”。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十三条:“一宗地由两个以上单位或个人共同使用的,可确定为共有土地使用权。共有土地土地使用权面积可以在共有使用人之间分摊”。除此之外,国土资源部2007年底出台的《土地登记办法》第八条:“两个以上土地使用权人共同使用一宗土地的,可以分别申请土地登记”。这就为共有土地使用权确权和登记发证提供了依据。共有土地使用权,需通过整宗用地面积的分摊来确保每个土地使用权人的合法权益。共有土地使用权分摊方式主要有协议分摊、按建筑面积分摊及不分摊条件下的共同共有。
  2当前城镇共有土地使用权分摊过程中存在的问题
  共有土地使用权分摊在城镇日常土地调查及登记中十分普遍。但细化执行条款的缺失,导致政府职能部门在此环节遇到了许多棘手的难题。归结起来有以下几个方面:
  2.1协议分摊有待进一步规范
  协议分摊,即通过土地使用权人签订书面协议的方式来分摊共有宗地,是共有土地分摊过程中十分重要的组成部分。在日常登记发证过程中,同一宗地用地单位间的土地使用权分配常常使用协议分摊的方式。而伴随着《物权法》出台,许多普通民众也产生了较强的维权意识,使协议分摊得以在私房土地确权中大量应用。协议分摊实质上已成为共有土地分摊方式的主流,但许多细节还需进一步完善,体现在:
  2.1.1目前,国家对土地协议分摊尚未作出明确的规定,对此项工作开展的依据、方法及流程缺少统一的规定,致使经办人员只能根据自身所的业务知识和政策法规水平组织开展协议分摊。这种做法,不利于规范土地调查登记,极易产生工作隐患。
  2.1.2从职责主体角度分析,土地登记属于行政服务类事项,国土管理部门只负责对土地登记申请材料进行形式审查。如出现土地协议分摊,土地调查登记人员原则上只需审核其文本内容是否规范。但实际工作中,仅仅对分摊协议进行形式审查是远远不够的,任何一个经办人在不了解协议签订细节的情况下都不会轻易为土地权利人办理登记。因此,很多土地分摊协议只有在国土管理部门监督指导下才能顺利签订。这就变相加大了政府部门工作负担,使其不得不大量插手土地权利人之间的民事行为,造成职能滥用或越权。
  2.1.3在土地确权登记过程中,用地单位或个人往往出于自身利益考虑,仅凭一纸协议随意分摊宗地面积,从而造成土地利用管理的混乱,为其漏逃地价款创造机会。并且,在划拨、出让两种性质使用权同时存在的宗地面积分摊问题上,大量采用协议分摊也会加大土地利用管理难度,很难避免工作失误。
  2.2按建筑面积分摊要在实行过程中所有突破
  按建筑面积分摊共有土地使用权,是另一种重要的土地分摊方式,一般是按各土地权利人所享有建筑面积比例分摊共有宗地面积。这种方式在权利分配方面较为合理,故广泛应用于城镇国有土地使用权的调查和登记。但受限于自身特点,这种方式或多或少还是暴露了一些不足。各地现行的土地政策中,一般都规定:土地权利人之间签订协议的,按协议约定分摊共有土地面积。但除此以外,并未对其它土地分摊方式进行位次安排。一旦土地权利人之间未签订土地分摊协议,是否可以直接按建筑面积分摊宗地,现行政策中没有做出明确规定。这就使这种应用广泛的土地分摊方式缺少过硬的法理支持,加大了土地权利分摊难度。
  2.3其它土地分摊方式的应用有待普及
  除以上已提及的两种土地分摊方式外,其它应用实际的土地分摊办式还有很多。但由于缺少相应的配套政策,使其普及程度大大受限。在本质上看,各类土地分摊方式须构成有机的整体,视不同的调查登记内容酌情采用。实际上,各级国土管理部门还是主要采用协议分摊与按建筑面积分摊。其它分摊办法长期处于劣势地位,无法对主要土地分摊方法起到补充完善作用。
  2.4宗地划分原则需进一步明确
  土地分摊必须建立在设定宗地的基础上。《土地登记办法》第五条规定:“宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间”。《城镇地籍调查规程》也将权属界址线所封闭的地块称为一宗地。但除以上的条款外,关于宗地划定的其它内容寥寥无几,缺少相对细致的规定和内容。从积极意义上看,未对此进行细化有助于调动国土部门的工作热情,因地制宜开展地籍管理工作;但这同时也造成宗地划分原则的不稳定,对共有土地分摊产生消极影响。一般来说,反映宗地划分原则问题的事例主要集中在以下两类:
  2.4.1城镇共有宗地本身为独立院落,地址及公共通道相对唯一,但受主客观条件影响,宗地内各土地权利人相对独立使用一定数量的土地面积。如分割此类宗地,势必影响权利份额较小的土地使用权人,还会激化相邻权、通行权等一系列问题;如仍将其视为共有宗地,将不利于份额较大权利人的土地分摊,给宗地土地登记带来更大的不便。
  2.4.2住宅小区,大致可分为开放式住宅区与封闭式住宅区两类。尽管各类规范性文件已对住宅小区的宗地划分原则做出规定,但仍显笼统,缺少细化措施,并且,由哪个职能部门具体负责住宅小区类型认定尚不明确,使一部分介于开放封闭之间的住宅小区难已划宗,进而影响土地分摊面积份额。
  3解决城镇共有土地使用权分摊问题的建议
  3.1规范土地协议分摊,提高共有土地分摊整体工作水平
  3.1.1统一共有土地协议分摊开展模式,健全政策法规体系,指导承担土地分摊职责的专业机构开展工作。
  3.1.2根据工作实际情况,由国土管理部门牵头、其它相关组织机构协助参与制订土地分摊协议的规范文本,保证文本内容规范合理,并注意土地利用和地籍管理职能的相互联系,提高城镇国有土地管理质量。
  3.1.3进一步明确国土管理部门土地登记过程中的职责和权限,建议今后土地分摊协议签订的全过程由相关土地权利人会同公证机构自行组织,国土管理部门只负责对签订后的协议文本进行审核。
  3.2继续完善按建筑面积分摊方式,注意工作中的创新和发展
  通过加强政策法规体系建设突出按建设面积分摊在共有土地分摊方式中的优势地位。建议在共有土地调查登记过程中,只要土地权利人之间未签订分摊协议,就可以直接采用按建筑面积分摊的方法,并通过公示及其它适当的方式告知全体土地权利人。
  3.3大力发展其它土地分摊方式,建立完整的共有土地分摊工作机制
  在今后的土地调查登记工作中,应大力推行除协议分摊及按建筑面积分摊外土地分摊方式,充分发挥各自优势,成为土地分摊工作体系中的有益补充。在共用宗地确定房基前提下,为防止因测绘精度导致的土地权利缺失,可考虑对此类宗地的院落面积不再细化分摊,宗地全体土地使用权人对此类土地使用权面积共同享有土地使用权。这种做法能够大幅提高土地调查准确性,有利于缩短土地登记办理时限,可广泛应用在住宅区及写字楼所在宗地的土地确权过程中。
  3.4进一步明确宗地划分原则
  虽然有关城镇地籍调查及土地登记的文件中均对宗地划分有原则性规定。但实际应用缺少进一步的细化条款,致使一些宗地划分不当引起土地分摊争议。因此,建议相关政府职能部门在今后的工作当中,结合现实情况有针对性地制订宗地划分原则的细化规定。明确标准后划分的宗地,除具有封闭、显著的权属界线外,还应具备独立的门牌和出入口,保障土地权利人的出行便利。并且,建议有关职能部门采用行政手段划定住宅区类型,明确土地分摊操作模式,提高土地调查登记的规范化水平。

参考文献: ,
[1] 金其坤.地籍测量[M].地质出版社,1994,5.
[2] 高延利.地籍调查[M].中国农业出版社,2008,9.
[3]国家土地管理局.城镇地籍调查规程.TD1001-93,1993-08-01实施

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