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养老保险基金管理与投资运营绩效浅析

时间:2016-01-16  作者:李芳辉

摘要:养老保险是由国家立法强制建立的,为退休老人基本生活需要得到满足的收入保障制度。我国自1995年对传统的养老保险体制进行了改革,由现收现付制向部分积累制的转轨,但是新的养老保险体制成效并不是那么显著。随着我国养老保险基金积累的资产规模的不断扩大,基金资产保值增值的要求和现行投资管理模式的矛盾日益突出。本文只从养老保险基金的管理与投资运营方面来分析部分积累制的应用绩效,并通过英国和智利的养老保险制度运作模式,提出了相应的建议,希望能对中国的养老保险制度提供一定的参考。
论文关键词:养老保险,部分积累制,个人账户,市场化管理
  19世纪80年代早期,为了使不同人口结构的企业从负担畸轻畸重的困境下解放出来,也为了使企业养老负担社会化,中国进行了企业退休金制度的改革,主要是解决退休金制度的社会化和供款的多渠道问题。90年代以后,养老保险基金的支付问题成为整个养老保险体制的主要问题,国家对此进行了又一次改革,1993年,在党的十四届三中全会的《决定》中,首次提出了“社会统筹与个人账户相结合”的原则。1995年3月,国务院发布了《关于深化企业养老保险制度改革的通知》,进一步明确了建立新的老年经济保险制度的框架,主张实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度,并补充以企业保险、个人储蓄,形成多层次的养老保险制度,此时中国的养老保险体制正式进入转轨时期,养老保险基金的筹集也由过去的现收现付制改为“以收定支,略有结余,留有部分积累”的部分积累制。
  国际上养老保险基金筹集模式概括起来主要有三种:现收现付制、部分积累制、完全积累制。我国现在的经济处于不稳定时期,自然灾害频繁发生,并且中国的老龄人口急剧增加,中国在慢慢步入老龄化社会,需要加入养老保险队伍的人群越来越庞大。如果中国采用现收现付制,从企业和个人工资里收缴的养老保险费并足以发放老龄人群,出现收不抵支现象,对政府财务和企业经营造成巨大负担,影响经济的正常发展和改革开放的进一步深化。
  完全积累制在中国更是行不通。中国的企业和个人对于缴纳养老保险金的主观意识较差,一些企业由于效益不好更是会逃避这一社会责任,造成养老保险金的收缴率极低;在转轨时期有很大一部分退休员工没有自己个人养老保险基金账户,这部分人的养老保险金必定要由政府财务负担,增加社会负担。中国的经济实力与公众意识并没有达到实现完全积累制的条件。
  部分积累制是符合中国国情的,它既适用于统筹式的国营和大集体所有制单位从现收现付式转变为部分积累式,也适应于非全民所有制单位从完全积累式转变为部分积累式。部分积累制的统筹率可以长期保持不变,且易于被企业接受,由于积累金数量不多易于投资增值。
  2、从管理与投资运营角度分析养老保险体制的运行绩效
  养老保险是由国家立法强制建立的,为退休老人基本生活需要得到满足的收入保障制度,养老保险的有效运行影响着整个国家的经济发展与社会稳定,是社会保障体系中最重要的组成部分。我国自社会养老保险体制改革以来,虽然部分积累制确实显示了不少的优越性:如利于逐步建立覆盖社会的养老保险制度,利于职工个人的参与保险意识,利于政府福利制度的完善等等。但是在实际运用过程中却遇到很多问题,下面我就从养老保险基金的管理与投资运营方面来分析部分积累制的应用绩效。
  2、1 转制中“隐性债务”处理中出现的“空账运行”导致新体制的低绩效
  从我国“统账结合”的养老社会保险制度的运行来看,个人账户部分起到了吸引和鼓励职工个人缴纳养老保险费的作用,但是提高养老保险制度基金积累水平的作用并没有达到,这是因为养老保险计划中的个人账户处于“空账”的运行。1995年单一的社会统筹制度转向社会统筹和个人账户相结合的制度,这时不可避免地出现养老保险隐性债务问题,主要包括:一是新制度实施前已经离退休人员的养老金,他们没有个人账户的积累,所享受的养老保险金待遇便成为历史债务;二是新制度实施前的在职职工没有建立个人账户的数额及其增值额,这同样部分地成为历史债务。我们通常将养老保险制度中处于这两种境地的人称为“老人”“中人”。对于这两类人群的养老保险金待遇问题应该构成政府应承担的债务,它不具有法律的约束力,但是却是政府通过若干年兑现的一种社会政治义务。
  政府想要清偿这部分债务,必须有充足的资金做保障,这有两个办法解决,要么提高企业的养老保险缴费率,要么动用实行部分积累制后存入个人账户的养老基金。我国现期的企业养老保险缴费率是20%,这从世界范围来说已经是很高了,是再提高的话,企业缴费率过高,企业将加大成本,提高价格,失去竞争力,最终导致企业利润下降,投资下降,减少经济活动不利于经济发展。所以政府就只能动用个人账户里的养老基金,这样一来,个人账户实际就变成了“空账”,它只有记账的功能,而失去了积累资金的功能,在实际工作中自然进入“统账结合、混账管理、空账运行”的方式。混账管理运行带来的直接后果,一是统筹基金不断透支个人账户积累,致使职工退休后养老保障不足;二是职工成建制跨统筹区域转移时,“空账”移交引出调出地区与调入地区经办机构之间的利益矛盾,由此阻碍劳动力的正常流动。
  通过上述分析可以看出,部分积累制虽然有一定的优越性,但是转轨期由于隐性债务问题的存在,政府的管理不恰当合理,导致新的养老保险制度未达到应有的目的,产生低绩效现象。
  2、2 养老保险管理方式的不合理造成制度运行的低绩效
  养老保险管理方式的选择包括两层含义:一层含义是指政府与市场的关系处理方面,即政府应该在多大程度上介入养老保险;另一层含义是指各级政府在介入养老保险时如何明确各自的责任范围。
  我国原有的养老社会保险的组织管理的治理结构是一种以垂直分工为特征的组织管理体系。它是通过对政府及其职能部门权力层次进行设计,在组织的不同角色之间形成一种上下级关系。随着我国养老保险制度的不断改革进行职能部门的整合是组织创新的必然选择。这种整合的特点是,一方面强调政府在养老社会保险制度的不可或缺的职责,另一方面养老社会保险制度的业务职能被单独列出,由职能部门行使独立的管理职能。但是这种整合的效果却并没有多大的改善,虽然社会保险管理机构行政管理职能与基金收缴运营职能相分离,但在实际运行中社保机构既负责基金收缴营运又从事行政管理事务,尽管把主要精力投于保费的收取与发放事务上,但出于多种因素的制约,保费收缴效果低,行政管理效率低下。
  同时,有这种治理结构中体现出政府与职能部门间的委托—代理关系,出现一系列的问题:首先,政府职能机构的代理具有强制性,这导致职能管理机构规避错误、提高效率的激励能力,职能管理机构损坏个人利益的现象时有发生;政府职能机构的强制代理使公众的选择受到限制,削弱了公众行使监督的激励,加上缺乏监督与管理行为的随意性,导致整个组织管理的低效率。
  2、3 个人账户的保值增值能力不足导致新制度运行的低绩效
  在我国,养老保险实行了从现收现付制度走向部分积累制的转变,养老保险费采取“以收定支,略有结余”的原则筹集。1997年从对养老保险实行部分积累的改革以来,资金积累逐年增多,2002年末基本养老保险基金滚动结余已达1608亿元。

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