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低碳立法中的激励措施探究

时间:2015-11-24  作者:宋寒亮

【摘要】在低碳经济的潮流中,低碳立法在我国已成为大势所趋。在低碳立法的制度设计中,激励措施以其在市场经济和社会主义法治中特有的生命力而具有显著的优越性。本文试图通过经济学与法学的理论分析,结合国内立法现状,借鉴国外的相关经验,探究激励机制在我国低碳立法中的具体措施。
论文关键词:低碳经济,低碳立法,激励措施
  一、 激励措施的提出背景
  对于“激励”的含义,由于其广泛应用性,在各学科间没有形成统一的观点,甚至在一个学科内部也存在一定程度的分野。“激励”一词,本是心理学上的一个概念,是指激发人的动机的一个心理过程。经济学家曼昆将“激励”定义为“引起一个人做出某种行为的某种东西”。而在法学领域,作为研究法律激励功能典型模式的“行为规范说”则认为,激励(motivation)就是调动人的积极性,也就是主体追求行为目标的愿意程度,可以理解为激发动机、鼓励行为。基于此,笔者从经济学与法学角度,为“激励措施”拟作如下定义:激励措施是指能够调动行为人的积极性,激励行为人从事某种行为的具体方法和规则。
  按照经济学的理解,个人是具有“自利”的人性的,即在可能的情况下有占有他人财物或社会财富的本能冲动;至少,对于他人的财物或社会的财富是漠不关心的。以企业排污为例,企业生产产品产生出大量污染物并将其排放到环境中,此时,生产这些产品的社会成本就等于生产者的个人成本加上受到污染的不利影响的旁观者的成本,而社会收益等于个人收益减去社会所提供的排污环境的成本。这样一来,社会成本大于个人成本,个人收益大于社会收益,于是就产生了负外部性效应,以经济学中的“人的经济理性”理论观之,人们都会近乎本能地为了自己的利益而比较、选择和行动。在此基础上,经济学家提出了解决外部性问题的途径——外部性内在化。
  外部性内在化,是指通过改变激励使人们考虑到自己行为的外部效应。一般意义上讲经济学的激励问题,也就是消灭“外部性”的问题,或者说,是将“外部性”进行“内部化”的问题,即个人活动承担个人活动的成本,并享有个人活动的效益,不占外部的便宜,也不让外部占到便宜。仍以企业排污为例,倘若将企业排污的成本计算在生产者个人成本之内,体现“污染者自负”原则,使成本与收益处于平衡状态。这样,人人都主观上追求自己的利益,而在客观上则实现了整个社会利益的增加,从而通过个体的最优选择实现社会最优。
  随着法治意识的不断深入,人们逐渐认识到,对于法律制度的安排,不仅仅要出于“管”的考虑,更要出于“激励”的考虑。而处于市场经济秩序下的经济法制,则需要更多地运用激励手段去引导人们从事相关活动。在低碳立法中,充分运用激励措施,调动人们的积极性,促使人们进行潜意识的“成本——效益”分析,从被动地承担责任到主动地履行职责,对于法律的实施具有十分重要的意义。作为激励机制的法律,由于其体现国家意志,具有普遍适用性和强制性,因此它对每个人、每一事件都具有强大的内在力量,其被使用的过程完全融入在人们的日常行为之中,体现出不可估量的指引作用。法律的最高境界正是在于,通过具有“强制力”的法律规则或规范,实现“非强制性”的法律激励,调整人们的行为,内部化人们行为的“外部性”,使个人利益与社会利益的达到一致性,实现社会的和谐和发展。
  二、 我国环境资源立法中激励措施的现状分析及国外经验借鉴
  激励措施在环境资源立法中占据着重要地位并发挥着重要作用,这在我国已有的法律文件中就有所体现。我国目前在许多关于环境资源的法律法规中都有关于制定激励政策、健全激励措施的规定,在《节约能源法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《清洁发展促进法》等法律中甚至用专章来规定激励措施,立法者对其关注程度可见一斑。
  但笔者认为,我国环境资源法律中关于激励措施的规定尚有不足,主要表现为以下几点:第一,制度体系不健全。我国在相关法律中规定了若干种激励措施,如税收优惠、财政补贴、价格政策、政府采购等,但是这些措施基本上都是利用宏观调控手段,用行政命令方式推行,对利用市场机制进行激励的运用不足。而且,现有的一些激励措施也都是互相独立,没有能够形成协调统一的制度体系。第二,可操作性不强。法律中有关激励措施多是使用“鼓励”、“应当”等词汇,法条往往用“具体办法由×××制定”收尾。这样造成对相关措施规定不够具体,不够细化,而“具体办法”的制定又往往不能跟上立法步伐,无法做到及时有效;且规定“具体办法”的法律文件立法层级较低,权威性不强。笔者认为,对于经济领域的鼓励性措施应尽可能做细化规定,拙作之中之所以使用“激励措施”一词,而未用“激励机制”、“激励政策”等,正式基于此点考虑。第三,监督机制有待完善。经济法律领域中的鼓励性措施本身就具有很大的弹性,其在实施过程中缺乏可操作性,而对于法律中规定的激励措施,缺乏有效的监督机制,这样法律在实施的过程中就很难得到有效地保障,致使相关法律规则形同虚设,缺乏应有的生命力。
  “低碳经济”(Low Carbon Economy)一词最早正式出现于2003年的英国能源白皮书《我们能源的未来:创建低碳经济》,而我国提出低碳经济也不过是近三四年的事情。经过这些年的发展,我国已经基本形成了关于低碳经济发展的总体思路,但是具体措施和制度还很不完善。而英国等一些发达国家对于低碳经济发展以及低碳立法方面起步较早,经过多年的理论和实践探索,已经形成了一系列较为科学的政策和措施,包括一些行之有效的激励手段,值得我们借鉴。
  国外促进节能减排所利用的激励措施主要有碳减排交易、征收碳税、税收优惠、财政补贴等。其中利用市场机制作为调整手段的碳减排交易制度较为有代表性,它是《京都议定书》引入的三个灵活机制之一。2002年4月,英国率先启动国内排放贸易机制,并成立了碳信用基金,以扶持创建低碳高效企业。 2008年韩国制定了一个框架性法案,以建立排放交易体系;澳大利亚的排放交易体系计划在2011年开始正式运转;新西兰为2008-2013年期间的减排设定了不同阶段的交易体系方案。 一些国家认为征收碳税是富有成效的政策手段。近几年,英国、美国、加拿大、德国、丹麦、挪威、瑞典等发达国家对燃烧产生二氧化碳的化石燃料开征国家碳税。在这方面,北欧国家的立法经验较为丰富,丹麦是世界最早征收碳税的国家,在1991年通过了征收碳税议案;随后,挪威、瑞典相继出台碳税法案。而英国则规定,对与政府签署自愿气候变化协议的企业,如果企业达到协议规定的能效或减排,将可减免80%的碳税。税收优惠方面,美国规定可再生能源相关设备费用二至三成可用来抵税,可再生能源相关企业和个人还可享受到10%-40%额度不等的减税额度;欧盟则规定对可再生能源不征收任何能源税,对个人投资的风电项目免征所得税等。财政补贴方面,丹麦在能源领域采取了一系列措施鼓励可再生能源进入市场,包括对“绿色”用电和近海风电的价格优惠,对生物质能发电进行财政补贴激励。加拿大自2007年起对节能型汽车的消费者提供1000-2000加元的补贴,促进二氧化碳减排。

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